備受關(guān)注的監(jiān)察委終于來(lái)了。
2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，并自次日開(kāi)始施行。
國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。早在2016年11月，中共中央辦公廳就發(fā)布《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。
《方案》中同時(shí)明確，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。
三地試點(diǎn)意味著國(guó)家監(jiān)察體制改革正式啟動(dòng)。可以預(yù)見(jiàn)的是，這項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，將會(huì)改變中國(guó)現(xiàn)有的權(quán)力格局，形成“一府一委兩院”新局面。
監(jiān)察委由哪些力量組成？監(jiān)察委有什么職權(quán)和手段？監(jiān)察的范圍包括什么？監(jiān)察委怎么產(chǎn)生？對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？外界關(guān)注的一系列疑問(wèn)如今終于得到解惑。
此前的預(yù)測(cè)一一印證。監(jiān)察委將會(huì)給正在深入的中國(guó)反腐帶來(lái)什么呢？值得期待。
三大職權(quán) 12種手段
監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是集黨紀(jì)處分、行政監(jiān)察、刑事偵查于一體的反腐敗監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)。改革完成后，將形成一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以黨的紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察為主導(dǎo)，以相關(guān)執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)為配合的反腐倡廉新格局。
與此前學(xué)者們預(yù)計(jì)的一樣，《決定》明確，將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。
“現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)全部納入之后才能形成統(tǒng)一、集中、權(quán)威、高效的監(jiān)察機(jī)構(gòu)”，中央紀(jì)委特邀監(jiān)察員、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授在接受法治周末記者采訪時(shí)說(shuō)。
按照《決定》，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。“監(jiān)察委將對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。”
這也是監(jiān)察委受到關(guān)注的重要因素之一——實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察范圍較之過(guò)去的行政監(jiān)察大大拓寬，不僅包括公務(wù)員，也包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位等所有行使公權(quán)力的公職人員。
監(jiān)察委具有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項(xiàng)職權(quán)，具體的職責(zé)包括監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資產(chǎn)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。
為保障上述職權(quán)的旅行，《決定》規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置12項(xiàng)措施。
受訪專家分析說(shuō)，目前的行政監(jiān)察只有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等，且分散于各個(gè)部門(mén)，且重于事后監(jiān)督，在實(shí)踐中相對(duì)乏力。監(jiān)察委可采取的措施有12項(xiàng)，將過(guò)往的各監(jiān)察力量、手段集于一身，反腐將更全面也更具威力。
依據(jù)《決定》，監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。
“監(jiān)察委的地位是與政府平行的，跟政府、法院和檢察院一樣，都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)�！瘪R懷德此前對(duì)法治周末記者說(shuō)，這將形成“一府一委兩院”的新格局。
改革勢(shì)在必行
為什么要設(shè)立監(jiān)察委？
“眾所周知，現(xiàn)在的行政監(jiān)察實(shí)現(xiàn)不了全覆蓋�！敝袊�(guó)人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉直言，過(guò)去更多是通過(guò)治標(biāo)在反腐，現(xiàn)在要標(biāo)本兼治，治本之策最重要的抓手就是國(guó)家監(jiān)察體制構(gòu)建，所以說(shuō)這是重大政治改革，頂層設(shè)計(jì)。
中國(guó)反腐敗司法研究中心主任吳建雄也認(rèn)為，十八大以來(lái)黨的自我監(jiān)督空前加強(qiáng)，但對(duì)國(guó)家機(jī)器和公務(wù)人員的監(jiān)督還不盡如人意。
吳建雄舉了一組數(shù)據(jù)：2015年，全國(guó)查辦的征地拆遷、醫(yī)藥衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)保、扶貧救災(zāi)等民生領(lǐng)域腐敗犯罪案件涉案達(dá)32132人，其中非黨人員占45%，“暴露出非黨公務(wù)員的紀(jì)律約束存在空白地帶”。
在監(jiān)察體制改革的呼聲中，監(jiān)察范圍過(guò)窄和監(jiān)察工作缺乏獨(dú)立性一直是最受詬病的。
同時(shí)擔(dān)任中國(guó)社科基金重大項(xiàng)目《健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制研究》首席專家的吳建雄對(duì)法治周末記者坦言，過(guò)去國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一集中的監(jiān)督權(quán)，使得一些地方和部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人置身于監(jiān)督之外。
作為長(zhǎng)期關(guān)注研究中國(guó)反腐的學(xué)者，毛昭暉早就嗅到這項(xiàng)改革的氣息——“探索黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督和對(duì)國(guó)家機(jī)器監(jiān)督的有效途徑”。
在2016年初十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)召開(kāi)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記就指出：“健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系�！辈�(qiáng)調(diào)“要做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”。
十八屆六中全會(huì)公報(bào)提出，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”，首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府并列，引起外界關(guān)注，當(dāng)時(shí)就有預(yù)測(cè)未來(lái)權(quán)力格局將發(fā)生改變。
改革呼之欲出。
改革進(jìn)行時(shí)
2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市試點(diǎn)設(shè)立監(jiān)察委。
三地隨即展開(kāi)行動(dòng)，至2016年11月中旬，三地宣布已成立省級(jí)深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別由省(市)委書(shū)記掛帥。
2016年11月25日，新華社發(fā)布消息，中央紀(jì)委書(shū)記王歧山到上述三地調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。中央紀(jì)委書(shū)記同時(shí)也是中央深化國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。
2016年12月25日，在三地開(kāi)展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定在人大常委會(huì)上表決通過(guò)。
《決定》沒(méi)有提到監(jiān)察委和紀(jì)委的關(guān)系，只是強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)地區(qū)要“切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。不過(guò)，在此前中辦印發(fā)的《方案》中，提到了監(jiān)察委將與紀(jì)委合署辦公。
從現(xiàn)行規(guī)定上分析，監(jiān)察委屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員；而紀(jì)委則是黨的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督所有中共黨員。
此外，兩者在產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)任命、職權(quán)和措施手段等方面均有所不同：例如，監(jiān)察委由本級(jí)人大產(chǎn)生，監(jiān)察委主任由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委對(duì)本級(jí)人大及其常委會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委負(fù)責(zé)；紀(jì)委則由同級(jí)黨的委員會(huì)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向其報(bào)告工作，在上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。
又比如，監(jiān)察委可采用談話、訊問(wèn)、搜查、留置等多項(xiàng)措施，紀(jì)委則有談話、約談、通報(bào)、巡視、派駐、決定處分等多項(xiàng)措施，既有相同相似之處，也有不同。
此外，值得關(guān)注的是，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議還任命了楊曉渡為國(guó)家監(jiān)察部部長(zhǎng)。
十八屆六中全會(huì)之后，監(jiān)察部原部長(zhǎng)黃樹(shù)賢調(diào)任民政部部長(zhǎng)，此后監(jiān)察部部長(zhǎng)一職懸空。
現(xiàn)年63歲的楊曉渡2013年至2014年曾任中央第三巡視組組長(zhǎng)，3個(gè)多月后升任中央紀(jì)委副書(shū)記，隨后兼任機(jī)關(guān)黨委書(shū)記、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院院長(zhǎng)。
有媒體統(tǒng)計(jì)，楊曉渡就任中央紀(jì)委副書(shū)記后，在其分管的領(lǐng)域內(nèi)至少有13名副部級(jí)以上的官員落馬。
楊曉渡此前有12年在上海的履職經(jīng)歷，曾任上海市副市長(zhǎng)、市委常委、市統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)、市紀(jì)委書(shū)記。
受訪專家認(rèn)為，監(jiān)察委在地方的試點(diǎn)很可能在一兩年內(nèi)即有初步成果，在十九大之前形成比較成熟的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，隨后全面鋪開(kāi)。（記者 陳霄）