10月底,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了關(guān)于《城市地下管線管理?xiàng)l例(征求意見稿)》公開征求意見的通知。
這使得龐大而復(fù)雜的“地下城”再次走進(jìn)公眾視野。
星羅棋布的城市地下管線,就像是埋在城市“皮膚”下的“毛細(xì)血管”,承載著一個(gè)工業(yè)社會(huì)生產(chǎn)生活所需的各類基礎(chǔ)服務(wù)輸送:從城市地面到地下9米,是電力電纜、水管、燃?xì)夤堋⑿盘?hào)電纜等與居民城市生活息息相關(guān)的管線;地下9米到地下60米,是地下商城、地鐵和排污管道;地面60米以下,則是深層水管道。
這個(gè)對(duì)城市至關(guān)重要的“地下城”,其建設(shè)卻“欠債”不少。
根據(jù)《2011年中國(guó)城市地下管線發(fā)展報(bào)告》,在城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的中國(guó),每年僅公開報(bào)道的城市地下管線大小事故近千余起。每年因建設(shè)施工而引起的管線事故,造成直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)百億元,間接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)數(shù)千億元,同時(shí)還伴有人員傷亡。
“參照美國(guó)目前每年的城市地下管線事故34萬起,我們只會(huì)多不會(huì)少!敝袊(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)專職副秘書長(zhǎng)劉會(huì)忠告訴《瞭望東方周刊》。
“中國(guó)地下管線目前到底是什么樣,恐怕還沒有哪個(gè)城市能完全說清楚!
掩在地下的更容易忽視
大部分地下管線建設(shè)集中在1949年以后。中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)、北京地下管線綜合管理研究中心副研究員劉克會(huì)告訴《瞭望東方周刊》,“上世紀(jì)90年代以后,地下管線開始快速發(fā)展,逐步形成現(xiàn)在規(guī)模龐大的城市地下管線網(wǎng)絡(luò)體系!
在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展到如此復(fù)雜而密集的程度,出乎原有規(guī)劃者的預(yù)料。
根據(jù)《2011年中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》,截至2011年底,包括城市供水、排水、燃?xì)、供熱等市政地下管線長(zhǎng)度已超過148萬公里,是1990年的地下管線總長(zhǎng)的8.16倍。
“以北京為例,城市地下1平方公里區(qū)域的管線平均長(zhǎng)度超過34公里,密度最大的西城區(qū),達(dá)到200公里!眲(huì)忠說。
隨之而來的問題是,城市地下管線管理問題逐漸凸顯:施工破壞地下管線造成停水、停氣、停電以及通信中斷事故頻發(fā);排水管道不暢引發(fā)的道路積水和城市水澇災(zāi)害司空見慣……
例如,2013年11月,青島發(fā)生輸油管道爆炸事故,由于輸油管道與排水暗渠交匯處管道腐蝕減薄、管道破裂,引發(fā)暗渠內(nèi)油氣爆炸,直接造成63人遇難、156人受傷,直接經(jīng)濟(jì)損失人民幣7.5億元。
“上世紀(jì)80年代起,國(guó)內(nèi)開始大規(guī)模鋪設(shè)燃?xì)夤芫,主要采用鋼管并進(jìn)行管道外防腐!眲(huì)忠說,“但是,由于多年運(yùn)行過程中缺乏檢測(cè)保養(yǎng),現(xiàn)在有些管道的安全可靠性已經(jīng)無法精準(zhǔn)確定。”
“再加上地面沉降、地基不均勻沉陷,地下管道的塑形變形無法滿足沉降的位移,也容易導(dǎo)致地下管道被拉裂斷開,出現(xiàn)泄漏!北本┑叵鹿芫綜合管理研究中心助理研究員王艷霞對(duì)《瞭望東方周刊》說。
“由于城市地下各類管線縱橫交錯(cuò),當(dāng)某一管線發(fā)生嚴(yán)重事故時(shí),容易破壞其他相鄰管網(wǎng),使各種危險(xiǎn)因素相互作用、疊加,引發(fā)更大的事故!眲⒖藭(huì)說。
“一些缺乏有效維護(hù)和監(jiān)管的地下管線,如果不重視,就會(huì)像是潛伏在城市地下的‘定時(shí)炸彈’。”劉會(huì)忠說。
埋在地下的,往往更容易忽略,問題也更難發(fā)現(xiàn)。
“都在管,結(jié)果都管得不太好”
從上世紀(jì)90年代后期至今,隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速,城市地下管線底數(shù)不清、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、精度不高等問題已經(jīng)影響到了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全運(yùn)行。“摸清家底”并進(jìn)行科學(xué)管理與維護(hù)迫在眉捷。
2014年底,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、新聞出版廣電總局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展城市地下管線普查工作的通知》,正式啟動(dòng)全國(guó)城市地下管線普查工作。
按照時(shí)間表,2015年底前,要完成城市地下管線普查,建立綜合管理信息系統(tǒng),編制完成地下管線綜合規(guī)劃。然后,力爭(zhēng)用5年時(shí)間,完成城市地下老舊管網(wǎng)改造,顯著降低管網(wǎng)事故率,避免重大事故發(fā)生。用10年左右時(shí)間,建成較為完善的城市地下管線體系,在36個(gè)大中城市開展地下綜合管廊試點(diǎn)工程。
“也就是說,我們已經(jīng)意識(shí)到了問題的嚴(yán)重性和緊迫性!眲⒖藭(huì)說,“全國(guó)范圍的普查,既要重點(diǎn)掌握地下管線的規(guī)模大小、位置關(guān)系、產(chǎn)權(quán)歸屬、運(yùn)行年限等基本情況,還要排查出潛在的事故隱患。”
不過,地下管線權(quán)屬關(guān)系非常復(fù)雜,建設(shè)單位與產(chǎn)權(quán)單位往往不一致,這給工作帶來了不小的挑戰(zhàn)。
比如,水、電、氣、熱、通訊管網(wǎng)分別屬于不同的權(quán)屬單位;即便是相同用途的管線,其權(quán)屬單位也不同,如通訊分屬中國(guó)電信、移動(dòng)、聯(lián)通等。
同一條管線每個(gè)部分的權(quán)屬也不同。一般公用部分屬于政府或企業(yè)所有,用戶使用部分屬于使用單位或用戶所有。如供水管道,由自來水公司或政府投資建設(shè)的主干管權(quán)屬自來水公司,小區(qū)內(nèi)接入用戶的管線由開發(fā)商建設(shè),權(quán)屬在用戶。
在這種復(fù)雜情況下,地下管線資料分散在各單位或部門。各部門對(duì)管線基礎(chǔ)數(shù)據(jù)臺(tái)賬的重視程度也存在差異,甚至,一些部門會(huì)有意或無意地設(shè)置信息利用壁壘。
因此,目前并沒有形成統(tǒng)一的地下管線數(shù)據(jù)庫,許多城市不同單位、不同類型的地下管線資料往往是孤立、分割的!安⑶遥@些數(shù)據(jù)更新也不太及時(shí)不太精確。”劉克會(huì)說。
現(xiàn)在,即使是在治理水平最高的部分中國(guó)城市中,統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)也還沒有全部提上日程。比如,32個(gè)直轄市和省會(huì)城市中,已經(jīng)或正在建設(shè)城市綜合地下管線信息管理系統(tǒng)的城市有16個(gè),占總數(shù)的50%;在15個(gè)副省級(jí)城市中,已經(jīng)或正在建設(shè)城市綜合地下管線信息管理系統(tǒng)的城市有12個(gè),占總數(shù)的80%。
“此外,地下管線后期維護(hù)是否運(yùn)行正常,管道的檢查、檢測(cè)、更新有沒有按照要求去做,并沒有很明確的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、落實(shí)。即便是權(quán)屬單位,往往也是出了問題才補(bǔ)救!眲(huì)忠說,“由于管線權(quán)屬的多樣化,造成的現(xiàn)實(shí)是:都在管,結(jié)果都管得不太好。”
相當(dāng)部分沒有普查到老城區(qū)
事實(shí)上,自1949年以來,中國(guó)就已經(jīng)有一部分大城市開始重視地下管線的竣工測(cè)量和建檔工作,這可以看成是國(guó)內(nèi)城市地下管線普查工作的雛形。
到上世紀(jì)80年代末,一些大城市如北京、上海、天津、南京、武漢、沈陽等逐步掌握了部分地下管線資料,這為當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)工作提供了一定的數(shù)據(jù)支撐。
以北京為例,北京市從上世紀(jì)50年代起就開始重視地下管線竣工測(cè)量和建檔工作。
早在1955年,北京市第一次在天安門廣場(chǎng)對(duì)雨水、污水管線進(jìn)行了地下管線竣工測(cè)量;1957年,北京對(duì)全市歷年來埋設(shè)的自來水管線進(jìn)行普查;此后,又分別于1964年、1976年、1986年,由北京市測(cè)繪設(shè)計(jì)研究院牽頭,組織各管線權(quán)屬單位開展了三次地下管線普查大會(huì)戰(zhàn),共測(cè)繪地下管線5088公里。
“但目前大部分地下管線數(shù)據(jù)還是以檔案資料形式存在,用圖表呈現(xiàn),需要人工去查詢、翻閱!眲(huì)忠說,“不僅效率不高,還存在數(shù)據(jù)打架、信息不全的情況,有些甚至還是20年前的資料!
“雖然對(duì)地下管線問題重要性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)形成共識(shí),但在具體落實(shí)環(huán)節(jié)還是差距明顯!眲(huì)忠說。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2000至2011年,中國(guó)開展城市地下管線普查的城市數(shù)量為253個(gè),其中地級(jí)及以上城市普查數(shù)量為140個(gè),縣級(jí)市普查數(shù)量為89個(gè)。
從地區(qū)分布來看,東部102個(gè)城市中,已經(jīng)開展地下管線普查的城市數(shù)量為64個(gè),占63%;中部101個(gè)城市,約45%已經(jīng)開展地下管線普查;而西部地區(qū),這一數(shù)字為36%。
從普查的綜合管線總長(zhǎng)度看,蘇州、無錫2個(gè)地級(jí)市綜合管線普查的總長(zhǎng)度在1萬公里以上,煙臺(tái)、紹興、東莞、徐州、唐山、威海、淄博等城市綜合管線普查的總長(zhǎng)度在5000公里左右。
中西部雖然有76個(gè)城市進(jìn)行過普查,但除去直轄市和省會(huì)外,其他城市多數(shù)只普查了幾百至一千多公里不等的綜合管線!斑@些城市中很大一部分只是進(jìn)行了部分普查,并沒有進(jìn)行全城區(qū)范圍的全面普查!眲(huì)忠說。
“由于受財(cái)政經(jīng)費(fèi)的影響,大部分城市的普查范圍主要為寬度6米以上的主干道,個(gè)別城市能普查到通行機(jī)動(dòng)車的道路,但大都沒有普查小的街巷!眲(huì)忠說,“特別是老城區(qū),雖然在此類路段埋設(shè)主干管線的可能性不大,但由于管線年代久遠(yuǎn),更容易存在安全隱患!
另一個(gè)問題是,城市中的增量管線還在不斷增加。而在完成地下管線普查、建立信息管理系統(tǒng)之后,真正做到對(duì)地下管線信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新管理的城市不多。
結(jié)果是,施工人員拿著辛辛苦苦從各管網(wǎng)權(quán)屬部門收集過來的地下管網(wǎng)圖進(jìn)行挖掘,一鏟子下去火花四射,要么挖斷了電纜,要么挖斷了地下燃?xì)夤芫W(wǎng)。
亟待為“地下城”立法
造成以上問題的根本原因之一,是缺乏相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的支撐。
早在1998年,中國(guó)就頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線規(guī)劃管理的通知》,其中明確要求:未開展城市地下管線普查的城市應(yīng)盡快對(duì)城市地下管線進(jìn)行一次全面普查,弄清地下管線的現(xiàn)狀,有條件的城市應(yīng)該采用地理信息系統(tǒng)技術(shù)建立城市地下管線數(shù)據(jù)庫,以便更好地對(duì)地下管線實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
2003年10月1日起實(shí)施的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《城市地下管線探測(cè)技術(shù)規(guī)程》,對(duì)城市地下管線的探測(cè)手段和方法、普查數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)建庫以及信息系統(tǒng)建設(shè)、成果提交格式等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的描述,為各地城市地下管線的數(shù)據(jù)管理提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。
但是,總的來看,目前中國(guó)還是缺少將城市地下管線作為管理主體的法律法規(guī)!坝捎谙嚓P(guān)內(nèi)容零散地分布在很多法律法規(guī)中,導(dǎo)致其操作性差,約束力不強(qiáng)!眲(huì)忠說。
此外,在現(xiàn)有法律法規(guī)中,破壞地下管線的違規(guī)成本比較低。
“執(zhí)法力度欠缺,也是導(dǎo)致城市地下管線事故頻發(fā)的重要因素!眲(huì)忠說。
“在現(xiàn)有地下管線資料不全、數(shù)據(jù)不清的情況下,許多建設(shè)單位或施工單位拿到了施工區(qū)域的管線資料后,往往束之高閣!眲(huì)忠說,“有的雖然參考圖紙,但并沒有安排專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)或?qū)嵉剡M(jìn)行管線位置標(biāo)識(shí),導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)施工人員雖然手中有地下管線圖,但看不懂,還是憑經(jīng)驗(yàn)施工。”
“要解決管線混亂問題,需要建立統(tǒng)一共用的信息平臺(tái)系統(tǒng),并對(duì)所有施工單位作出必須實(shí)時(shí)、如實(shí)錄入所有管線狀況硬性要求。”劉會(huì)忠說。
在這方面,美國(guó)的聯(lián)邦法案《2006管道檢測(cè)、保護(hù)、實(shí)施及安全法案》已提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
根據(jù)這一法案,美國(guó)建立了統(tǒng)一的通知系統(tǒng),并將“811”專線作為全美統(tǒng)一的“挖掘前呼叫”號(hào)碼,任何參與拆遷、挖掘和建筑施工的個(gè)人或者機(jī)構(gòu),必須在工程實(shí)施之前,通過“811一鍵呼叫系統(tǒng)”獲取目標(biāo)區(qū)域的相關(guān)地下管道信息,并依照所獲得的信息進(jìn)行施工,而美國(guó)管道管理機(jī)構(gòu)在收到請(qǐng)求之后,必須及時(shí)提供準(zhǔn)確的管道位置信息。此法案規(guī)定,任何一方在不遵循這些規(guī)定的情況下導(dǎo)致管道受損,并進(jìn)而危及人身和財(cái)產(chǎn)安全時(shí),都將受到民事處罰。
根據(jù)美國(guó)地下管線聯(lián)盟數(shù)據(jù)顯示,此前因挖掘施工造成的管線事故占總量的50%。通過“811”中心的運(yùn)維,這一數(shù)字十年間降低了一半,從每年67萬起降低到34萬起。(萬宏蕾)



