四十多歲的中年男子,一邊踹門一邊喊:“都給我出來。第一天告訴我航班延誤改第二天補班!第二天又延誤給我改今天!今天直接告訴我航班取消!一共五天年假,在機場待了三天!給我出來�！�
在某航空公司做地勤的三年里,這是郭海鷗記憶最深刻的場景。
在過去幾年,航班延誤不僅讓旅客內(nèi)心崩潰,更引發(fā)不少治安問題。正因如此,當交通運輸部近日公布《航班正常管理規(guī)定》,明確“延誤”的責任情形時,迅速引發(fā)社會熱議。有網(wǎng)友認為規(guī)定中的有關(guān)條款對于旅客來說是“霸王條款”,是降低了航空公司的責任,損害了旅客權(quán)益。
圍繞公眾的種種疑慮以及“規(guī)定”的焦點問題,《法制日報》記者采訪業(yè)內(nèi)人士,進行解讀。
新規(guī)符合國際慣例
就“航班延誤,旅客買單”而言,并非新鮮事。
2014年5月發(fā)布的《航班正常管理規(guī)定(征求意見稿)》就已如此。再往前追溯,2010年中國航空運輸協(xié)會發(fā)布的《航空運輸服務(wù)質(zhì)量不正常航班承運人服務(wù)和補償規(guī)范(試行)》以及2004年民航總局出臺的《航班延誤經(jīng)濟補償指導意見》都對因天氣等原因造成航班延誤,航空公司的“有限責任”作出了特殊規(guī)定。
相比以前的“費用可由旅客自理”,新規(guī)從法律術(shù)語上去掉了“可”,而不再有雙方討價還價的空間。
盡管如此,“航班延誤,旅客買單”的理念并未讓人覺得是理所當然的。不少網(wǎng)友認為,“這是航空公司在逃避責任”。
雖然網(wǎng)友的質(zhì)疑聲很大,但是放眼全世界,根據(jù)航班延誤的不同原因進行責任劃分的做法并非中國首創(chuàng),大多數(shù)國家都把天氣等不可控因素作為航空公司責任豁免的條件。
“這個做法合情合理也合法。因為天氣原因在法律上來講屬于不可抗力,讓承運人航空公司來承擔于情于理都說不過去,這屬于合同關(guān)系沒法履行,如果屬于自身的原因可能需要自己承擔食宿,但現(xiàn)在不是其自身的原因?qū)е碌摹！北本┦蟹▽W會航空法學研究會會長董念清在接受《法制日報》記者采訪時說,這在國際上是一種慣例。
在董念清看來,“霸王條款”的說法有失偏頗�！皳�(jù)我了解,國外沒有航空公司是提供食宿的,而是協(xié)助,告訴旅客附近哪里有旅館。天氣原因誰也無法把握。非航空公司責任導致的延誤或取消,本身就不應(yīng)由航空公司承擔,不是其自身原因?qū)е碌?前期由于方方面面的因素導致航空公司不得不承擔,無形中會增加航空公司負擔,從法律從情理都不應(yīng)由航空公司承擔”。
國內(nèi)一家大型航空公司的行政負責人在接受《法制日報》記者采訪時說,中國民航運輸業(yè)的發(fā)展具有特殊的歷史背景,上世紀80年代乘坐飛機需要有介紹信,是一定級別和身份的象征,后來隨著民航業(yè)的發(fā)展,介紹信退出歷史舞臺,但飛機出行在上世紀90年代至21世紀初期在中國仍然是較為昂貴的出行方式,旅客自然對航空服務(wù)提出了較高的心理需求。后續(xù)雖然航空運輸價格不斷下降,公眾生活水平提高,但這種高期待的心理需求仍然沒有實質(zhì)性變化,仍抱著花這么多錢就該享受無限服務(wù)的想法。最典型的對比莫過于公眾對火車無理由延誤的寬容。
“飛機出行的大眾化仍需要公眾從心理上接受這一大眾化出行便捷性,而非服務(wù)的特質(zhì)性�！鄙鲜鲂姓藛T說。
“新規(guī)出臺前,航空公司主動承擔食宿無任何法律和合同依據(jù),僅是為提高服務(wù)質(zhì)量和市場競爭的原因,主動承擔合同之外的義務(wù)。這也是中國民航運輸業(yè)的特色產(chǎn)物,不是正常的航空運輸服務(wù),不僅給航空公司增加了額外經(jīng)濟負擔,反而加劇了運輸合同雙方的緊張關(guān)系,使得旅客將這種額外行為視為理所應(yīng)當?shù)牧x務(wù),不利于和諧民航建設(shè)和行業(yè)健康發(fā)展�！敝袊鴩H航空股份有限公司一名法務(wù)人員向《法制日報》記者表達了這樣的觀點,幾乎所有航空公司的運輸總條件均會明確規(guī)定非航空公司原因的延誤均不承擔賠償責任,“需要明確的是,航空公司運輸總條件屬于運輸合同的一部分,雙方應(yīng)遵守合同約定。另外,從合同法本身分析,天氣原因等不可抗力也是一方違約的抗辯條款”。
據(jù)多位受訪的實務(wù)界人士透露,在航空業(yè)內(nèi)看來,新規(guī)是中國版的ec261(歐共體關(guān)于航班拒載、取消或延誤時對旅客賠償和幫助的一般規(guī)定),作用在于彌補了民用航空法這一上位法以及消費者權(quán)益保護法對航班不正常時具體操作的規(guī)制,極大程度上明確了不正常航班航空公司和空管、機場等相關(guān)主體的責任,是對旅客的有利保護。
不能發(fā)布錯誤信息
盡管在業(yè)內(nèi)人士看來,新規(guī)是為了保護旅客權(quán)益,但旅客并不認可。
不論業(yè)內(nèi)人士的看法是從國際行業(yè)還是法律角度分析,公眾最為關(guān)心的問題是——“到底是不是天氣等不可抗原因造成的延誤,普通旅客怎么判斷?”
“一般情況下,延誤信息是由航空公司來發(fā)布,但是航空公司的消息一般來自于空管部門。比如空管部門告訴航空公司,由于天氣原因不能飛。在起飛前,航班要得到空管部門的許可,比如沒有其他飛機起飛、天氣沒有問題、飛機處于適航狀態(tài),滿足這些條件才能放行。在這些過程中,航空公司只是把這些消息告訴旅客�！倍钋逭f。
而這樣“只有結(jié)果沒有過程”的做法,就讓公眾懷疑——航空公司為了“免責”掩蓋自身原因,航班是否會將延誤原因故意歸結(jié)為天氣或管制?
對此,董念清直言,根本不允許發(fā)布錯誤信息�！叭绻皇沁@方面原因而說是這個原因,航空公司會受到相應(yīng)懲治,這在民航內(nèi)部是有規(guī)定的”。
既然不存在“故意掩蓋”的情況,公眾的疑慮從何而來?上述法務(wù)人員的解釋是——因為信息渠道不暢,發(fā)布不及時,同時缺乏公眾認可的第三方權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)一發(fā)布信息,導致公眾會誤解,“比如天氣原因的客觀現(xiàn)象,旅客一般不理解的是出發(fā)地艷陽高照卻被告知天氣原因不能起飛。因為天氣原因?qū)е虏荒苷Ｆ痫w不僅是出發(fā)地,航線上和目的地的天氣不允許也不能飛。這些情況往往是旅客看不到的,所以會出現(xiàn)誤解。管制的原因都來自空管,其中有些軍方管制原因是不能公布的”。
不過,實務(wù)界人士也向記者坦言,以天氣原因延誤為例,雖然目前在機場也會詳細告知航線天氣原因,但公布渠道還需進一步拓寬,“最大的問題不在于如何公布,在于航空旅行常識仍需有關(guān)部門進行普及和提高,多數(shù)公眾無法理解航線天氣,仍將航空飛行理解為天高任鳥飛,飛機在空中可以隨便繞飛”。
董念清則表示,目前,在航空公司和旅客之間亟待建立互信機制,“在現(xiàn)在的大背景下,是誰也不相信誰。一般航空公司在絕大部分情況下不會去騙旅客,航空公司也想安全地把旅客送至目的地。即便是天氣原因不用承擔食宿,航空公司也要協(xié)助,這在無形之中也增加了工作量”。
旅客知情權(quán)如何保障
在新規(guī)出臺后,一些公眾也提出了這樣的觀點——既然民航?jīng)Q定把“不可抗力”導致的航班延誤讓旅客來“買單”,那旅客完全有理由要求擴大知情權(quán),要求航班延誤的信息發(fā)布更加透明、能被驗證。然而,從目前來看,民航新規(guī)并沒有多少配套措施。
對于這種擔憂,中國人民大學法學院教授、中國消費者協(xié)會副會長劉俊海提出的兩個建議值得重視:第一,堅持舉證責任倒置制度,發(fā)布民航航班延誤信息時航空公司要有充分的證據(jù),強化其舉證義務(wù)、舉證責任,不管是物證、書證還是證人證言；第二,要有獨立第三方機構(gòu)進行驗證,不管是消費者協(xié)會還是其他組織,都要有第三方核實信息,賦予消費者知情權(quán)。
不過,這樣的舉措被一些公眾認為“只能是‘看上去很美’”。
“證據(jù)不可能一下子放到我們面前,相關(guān)信息可能來自各個部門,證據(jù)肯定是有的,比如到了法院,航空公司舉證、地面服務(wù)證據(jù)、交通管制證據(jù)等。旅客看到形成一個證據(jù)鏈,就很難否定。一般人可能會認為,這是隨口一說,航空公司不可能把證據(jù)拿出來,但是,如果真要舉證,航空公司真的能舉出來�！倍钋暹M一步向記者介紹說,中國民用航空局下面有一個消費者事務(wù)中心,專門負責航空運輸過程中發(fā)生的旅客投訴問題,找航空公司了解情況,推動航空公司做出解答�！斑@些年,消費者事務(wù)中心做了大量工作,當然旅客還可以找航空公司投訴。我不否認由第三方來做這個事情,第三方怎么做還需要繼續(xù)研究�！�
對于公眾提出的獨立第三方機構(gòu),上述法務(wù)人士認為,應(yīng)由民航局、國家氣象局等行業(yè)主管部門共同建立,匯總信息,統(tǒng)一發(fā)布,“但前提是需要建立相關(guān)法律法規(guī)”。
除了投訴方面的配套措施,機場及周邊配套設(shè)施的承壓能力也亟待考證。
新規(guī)規(guī)定,發(fā)生大面積航班延誤時,機場管理機構(gòu)應(yīng)當啟動旅客服務(wù)協(xié)調(diào)機制,協(xié)調(diào)承運人、地面服務(wù)代理人、機場公安等單位,組織實施相關(guān)服務(wù)工作。
“國內(nèi)機場周邊的餐飲、酒店配套普遍不夠健全,即使是北京首都機場都達不到應(yīng)對大面積延誤安置的條件。”北京航空法學會常務(wù)副會長兼秘書長張起淮稱,需求驟增,又沒競爭,這些餐飲酒店很容易肆意抬價,之前也發(fā)生過類似事件。
不過,據(jù)上述業(yè)內(nèi)人員介紹,機場和航空公司一般有大面積延誤應(yīng)急預案,各駐場單位會按照預案要求分工協(xié)作。目前情況是,旅客的安排工作和票務(wù)一般由航空公司負責,公安機關(guān)負責秩序,機場提供相應(yīng)附屬設(shè)施,“問題在于協(xié)同不夠,尤其在面對大面積延誤旅客聚集時,往往無法采取有力措施積極應(yīng)對,對航空公司員工人身傷害無法提供及時保護”。
航班延誤怎么破解
《航班正常管理規(guī)定》之所以受到如此關(guān)注,或許可以從下面這組數(shù)據(jù)中得出答案。
今年5月,中國民用航空局發(fā)布了《2015年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。數(shù)據(jù)顯示,2015年,全國客運航空公司共執(zhí)行航班337.3萬班次,其中正常航班230.5萬班次,不正常航班99.9萬班次,平均航班正常率為68.33%。全國客運航班平均延誤時間為21分鐘,同比增加2分鐘。在航班不正常原因中,空管原因占30.68%,比上年增加5.35個百分點；天氣原因占29.53%,比上年增加5.19個百分點；航空公司原因占19.1%,比上年下降7.31個百分點；其他原因占20.69%,比上年減少3.23個百分點。
如果航班不延誤,那么上面的一些懷疑與爭論都不值一提。
近些年,航班延誤始終是困擾民航工作的一大問題。民航局自2008年起多次開展航班延誤治理活動,制定了一系列治理航班延誤的政策措施,收到了一定成效。
“這涉及到空運,空運可能還不是航空公司一家說了算,涉及到航空公司、空中交通管制部門等每一個鏈條都高效運轉(zhuǎn)。如果航班大面積增長,但空中通道無法增加,再加上天氣原因,航班延誤會很嚴重。民航這幾年也做了大量工作,這需要方方面面的努力。旅客也要辦好手續(xù),比如說旅客攜帶大箱子不托運也會導致效率慢下來,所以說需要社會共同努力。”董念清說。
對于建立航班正常工作的長效機制,中國民航大學民航發(fā)展政策與法規(guī)研究中心主任劉光才的態(tài)度是必須走法制化的道路,通過立法將治理航班延誤的政策措施轉(zhuǎn)化為法規(guī)規(guī)章。
“新規(guī)是以民用航空法、消費者權(quán)益保護法、《民用機場管理條例》為主要依據(jù)的,同時借鑒了美國、歐盟相關(guān)民航法規(guī)規(guī)章,這有利于我國航班正常工作規(guī)定與國際先進做法保持一致,促進我國航班正常管理水平的提高�！眲⒐獠旁诮邮苊襟w采訪時說。
對于解決航班延誤問題,實務(wù)界人士給出了三點建議:空域管理體制改革,開放空域,服務(wù)民用；天空開放；航班時刻交易、提高時刻利用效率。
“延誤打亂航空公司生產(chǎn)計劃,需要支付飛行人員工資、航空器檢修費用、機場停場費用、旅客食宿費用、地面員工加班費用、重新配餐費用、清潔費用等,以及后續(xù)航班因此造成的進一步損失,從經(jīng)濟上無利可圖,對于航空公司而言,沒有任何故意追求延誤的利益訴求,延誤的問題應(yīng)客觀看待�！痹诓稍L結(jié)束之際,受訪的民航界人員再次向記者重申了這樣的話語。（記者 趙麗 實習生 郭子菡）