2009年省政協(xié)提案
關(guān)于加快深化我省征地制度改革的建議
民盟山東省委
近年來(lái)，隨著我省城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，為建設(shè)各類(lèi)工業(yè)項(xiàng)目、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施以及城鎮(zhèn)住宅，大量地征用農(nóng)村集體土地。對(duì)此，我省出臺(tái)了《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的意見(jiàn)》，并對(duì)全省農(nóng)用地進(jìn)行了分等與定級(jí)估價(jià)，為農(nóng)用地征收征用的補(bǔ)償提供了科學(xué)依據(jù)。但是，在征地實(shí)施過(guò)程中，仍出現(xiàn)一些急于解決的問(wèn)題。
一、我省征地過(guò)程中存在的幾個(gè)問(wèn)題
（一）征地范圍過(guò)寬，超出了公共利益用地范疇
由于我省沒(méi)有對(duì)“公共利益”進(jìn)行解釋和規(guī)范，在實(shí)際工作中，形成了凡是建設(shè)就需要征地，凡是征地就是公共利益的觀念，造成征地行為直接由用地單位實(shí)施體現(xiàn)。因而，出現(xiàn)了“××商務(wù)樓建設(shè)征地”、“××豪宅建設(shè)征地”的現(xiàn)象，征地目的直接指向投資者的利益和項(xiàng)目。由于公益性征地和商業(yè)性征地不分,實(shí)際上是以土地利用規(guī)劃代替土地征用目的來(lái)判斷,使得“公共利益”無(wú)從體現(xiàn)。
（二）征地程序不完善，征地爭(zhēng)議裁決機(jī)制不健全，引發(fā)了社會(huì)矛盾
有的地方征地中“兩公告一登記” 不執(zhí)行，失地農(nóng)民成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，成為特殊的困難群體，引發(fā)了社會(huì)矛盾，影響到社會(huì)穩(wěn)定。2003年2月，新泰市谷里鎮(zhèn)北谷里村188戶(hù)村民的約77.74畝耕地在沒(méi)有和村民簽訂任何征地協(xié)議的情況下，被山東升華玻璃制品有限公司占用。隨后，村民們將非法占地之事舉報(bào)到新泰市國(guó)土資源局，該局經(jīng)調(diào)查核實(shí)，遂要求公司立即停工。但公司不顧失地農(nóng)民群眾多次上訪(fǎng)，對(duì)此漠然置之。中國(guó)人民大學(xué)程漱蘭教授對(duì)此事關(guān)注了長(zhǎng)達(dá)四年之久，但至2007底仍未妥善處理。（山東新泰征地調(diào)查：農(nóng)民正失去捍衛(wèi)土地動(dòng)力《中國(guó)青年報(bào)》
（三）征地補(bǔ)償辦法不合理，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地價(jià)值，不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行對(duì)山東省滕州市趙莊征地過(guò)程中農(nóng)民收入和生活水平影響的一項(xiàng)專(zhuān)題調(diào)查，顯示了征地補(bǔ)償不合理，造成的負(fù)面影響。當(dāng)?shù)毓べY和收入整體趨于上漲，但征地補(bǔ)償卻在相對(duì)下降，失地農(nóng)民生活成本的上升，往往超過(guò)當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償收入的增長(zhǎng)。（農(nóng)民呼喚更公平的征地補(bǔ)償《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》
（四）征地制度政策制訂滯后或流于形式，或只出臺(tái)文件，紙上談兵，不抓落實(shí)，以致一些地區(qū)存在較多違法犯罪活動(dòng)
因制度不嚴(yán)或權(quán)力過(guò)于集中，監(jiān)督力度不夠，引發(fā)征地過(guò)程中的暗箱操作。如2003年以來(lái)，濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)院共立查職務(wù)犯罪案件102件111人，其中發(fā)生在征地拆遷中的案件32件36人。其犯罪主要表現(xiàn)為，對(duì)村集體財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償；因征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金額不公開(kāi)，群眾對(duì)于自己和他人應(yīng)該得到多少補(bǔ)償款不清楚，某些村干部村支部書(shū)記、主任見(jiàn)錢(qián)眼開(kāi)，乘機(jī)私分或挪用補(bǔ)償款。（《當(dāng)前征地補(bǔ)償中職務(wù)犯罪情況調(diào)查及對(duì)策》 濟(jì)南市長(zhǎng)清人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防科
二、加快深化我省征地制度改革的幾點(diǎn)建議
2008年10月中共十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”為此，我們必須認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹十七屆三中全會(huì)文件的精神，加快、深化我省征地制度改革，大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，以切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，與此同時(shí)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)山東現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。特提出以下幾點(diǎn)建議：
（一）嚴(yán)格限定征地目的用地范圍,劃清公益性行業(yè)用地和營(yíng)利性行業(yè)用地之間的界限
從世界各國(guó)征地權(quán)的行使情況看，大多為了公共目的才動(dòng)用征地權(quán)。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》也明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體土地實(shí)行征用”。 “公共利益的需要”可理解為國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)，以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的需要，其用地范圍可以界定為國(guó)防軍事用地、國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地、能源交通用地、公共設(shè)施用地、公益及福利事業(yè)用地、其他特定的用地等。我國(guó)是進(jìn)行土地征收較多的國(guó)家，而征地范圍過(guò)寬，是我國(guó)現(xiàn)行征地制度的缺陷之一。我國(guó)包括我省征地制度改革的最終目標(biāo)也應(yīng)按照國(guó)際慣例，將公共利益作為土地征收的唯一條件。為此，建議我省將改革長(zhǎng)期的最終目標(biāo)和近期目標(biāo)相結(jié)合，逐步縮小土地的征收范圍。
最終目標(biāo)是把征地的范圍嚴(yán)格限于公益用地。 近期目標(biāo)是探索非公益用地退出征地后的用地途徑，可選擇部分小城鎮(zhèn)進(jìn)行集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市的試點(diǎn)，使經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目等“非公益用地” 退出征地范圍后可以通過(guò)集體土地流通市場(chǎng)來(lái)取得。據(jù)《山東省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)文件深化改革嚴(yán)格土地管理的實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定：“在符合規(guī)劃、依法使用的前提下，各地可以對(duì)縣城以下（不含縣城）的建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、村莊中的集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。”在試點(diǎn)中針對(duì)流轉(zhuǎn)的地域范圍、流轉(zhuǎn)的客體范圍、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)的收益分配及管理等問(wèn)題進(jìn)行探討，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善后，再進(jìn)行較大范圍的經(jīng)驗(yàn)推廣，最后直至實(shí)現(xiàn)其最終目標(biāo)。
（二）建立、完善民主化的征地程序
征地程序是征地權(quán)行使和實(shí)現(xiàn)的方式、步驟、順序以及時(shí)限的總稱(chēng)。土地征收問(wèn)題具有其復(fù)雜性和利益多元性，必須以程序的民主化為保障，為此，土地征收程序的設(shè)置應(yīng)權(quán)衡國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。
第一，應(yīng)在征地制度中設(shè)置嚴(yán)格的審核機(jī)制，明確政府是征地的審查審核機(jī)關(guān)，明確征地的審批程序。
第二，在征地的實(shí)施程序中，特別要重視征地公告程序、征地聽(tīng)證程序以及征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決程序等。應(yīng)規(guī)定征地前進(jìn)行公告并征求被征地集體經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)，商談?wù)鞯匮a(bǔ)償安置事宜，落實(shí)實(shí)施補(bǔ)償安置。
第三，是征地的救濟(jì)程序、征地的監(jiān)管程序。要建立行政救濟(jì)制度，它是請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)行政違法或行政不當(dāng)行為實(shí)施糾正，并追究其行政責(zé)任；通過(guò)行政救濟(jì)制度，被征地的集體或個(gè)人可對(duì)政府土地征用程序進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)自己合法權(quán)益。
（三）對(duì)失地農(nóng)民以足額補(bǔ)償，保障農(nóng)民的合法權(quán)益
第一，征地作為國(guó)家的一種行政行為，應(yīng)以社會(huì)公平負(fù)擔(dān)的原則，對(duì)被征地者給予各種補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)補(bǔ)償。結(jié)合現(xiàn)階段土地補(bǔ)償方法與土地的保障功能，應(yīng)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)與安置補(bǔ)助費(fèi)兩部分進(jìn)行評(píng)估；土地補(bǔ)償費(fèi)是按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)可采用養(yǎng)老保險(xiǎn)法或最低生活保障法來(lái)估算。
第二，經(jīng)過(guò)30年的農(nóng)村變革后，農(nóng)地本身的功能已發(fā)生根本性變化，土地功能對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是一種資產(chǎn)的權(quán)利和保險(xiǎn)；在農(nóng)地的非農(nóng)化后，農(nóng)民應(yīng)享有部分土地增值收益和土地自然增值收益。因而，山東省征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)與目前我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)；并要考慮未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和生活消費(fèi)水平的提高；標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算，要考慮到土地的增值部分，并體現(xiàn)土地的潛在使用價(jià)值，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向原則、公平公開(kāi)公正原則，歷史銜接與區(qū)域協(xié)調(diào)原則，以此確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，如片區(qū)綜合地價(jià)法等。
第三，被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由省社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代管。由地市級(jí)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存入省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在指定專(zhuān)業(yè)銀行設(shè)立失地基金專(zhuān)戶(hù)；專(zhuān)賬專(zhuān)管，專(zhuān)款專(zhuān)用；同時(shí)社會(huì)保障部分基金可交由銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)多種方式投資，如可購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和企業(yè)債券等；在確保安全和加強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的前提下，充分體現(xiàn)基金的收益性，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。
（四）營(yíng)建土地征收制度改革的法制環(huán)境，構(gòu)筑權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，保障被征地人的權(quán)利
第一，營(yíng)建土地征收制度改革的法治環(huán)境。我省應(yīng)及早制定《山東省征地管理辦法》、《山東省做好被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償和社會(huì)保障工作的意見(jiàn)》等文件，文件要處理好征地過(guò)程中國(guó)家與農(nóng)民集體的關(guān)系、農(nóng)民集體與個(gè)人的關(guān)系，以確保土地征收主體被征地人的權(quán)利。
第二，處理好農(nóng)民集體組織與個(gè)人的關(guān)系。我省在立法上應(yīng)充分重視土地征收補(bǔ)償款在集體和個(gè)人之間的分配，考慮農(nóng)民的利益訴求，確立土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶(hù)的原則，確立合理的留存和發(fā)放比例。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)由村民大會(huì)通過(guò)民主決議，確定最終留存和發(fā)放的比例和依據(jù)。
第三，構(gòu)筑權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，保障被征地人的權(quán)利。一是健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。征地補(bǔ)償中之所以發(fā)生村干部職務(wù)犯罪，很大程度上是由于財(cái)務(wù)制度不健全，缺乏有效的監(jiān)督制約，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“村帳鎮(zhèn)管”制度也沒(méi)有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此，要切實(shí)建立村級(jí)民主理財(cái)制度、村務(wù)公開(kāi)制度，對(duì)一些關(guān)系村民切身利益的重大問(wèn)題，堅(jiān)決實(shí)行公開(kāi)，嚴(yán)格執(zhí)行村級(jí)的財(cái)務(wù)審批，實(shí)行超權(quán)集體討論，重大開(kāi)支交村民大會(huì)討論。二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)必須公示及時(shí)到位。所有的村民安置戶(hù)人數(shù)、補(bǔ)償金額、補(bǔ)償面積必須對(duì)村民公布，以便接受群眾的監(jiān)督。三是補(bǔ)償審核到位，款項(xiàng)發(fā)放到位。財(cái)務(wù)必須根據(jù)審批金額，在有關(guān)銀行辦理補(bǔ)償戶(hù)、拆遷戶(hù)補(bǔ)償金存折，建立個(gè)人養(yǎng)老金帳戶(hù)，被征地戶(hù)、征地拆遷戶(hù)可到銀行去領(lǐng)取款項(xiàng)。