2009年省政協(xié)提案
關于全面提高行政質(zhì)量
預防和化解行政爭議的建議
民盟山東省委
隨著改革的不斷深入，社會利益格局日益多元化和復雜化，行政爭議數(shù)量逐漸增多。能否有效預防和妥善解決行政爭議，關系到社會的和諧穩(wěn)定。為全面提高行政質(zhì)量，預防和化解行政爭議，提出如下建議：
一、繼續(xù)堅持依法行政，努力打造法治政府
堅持依法行政，規(guī)范行政決定和行政執(zhí)法行為，是預防和減少行政爭議的關鍵性和基礎性環(huán)節(jié)。多年來，我們一直在強調(diào)依法行政的問題，在改革完善行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為上下了很大功夫。省政府出臺了一系列指導性文件。全省各地市也相繼出臺了許多行政規(guī)范性文件。這些制度的貫徹落實，對于加強和改進依法行政工作，從源頭上預防和減少行政爭議，對提高干部群眾的法治意識和和維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，通過我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍然存在一些不容忽視的問題:
(一)有的地市和單位領導對依法行政工作認識仍不到位。對我省依法行政“四五”規(guī)劃和年度依法行政任務目標缺乏必要的了解,直接影響依法行政工作的整體推進。
(二)規(guī)范性文件備案制度落實不到位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有大量政府規(guī)范性文件應向而未向政府法制部門備案,導致規(guī)范性文件管理不規(guī)范。這種情況在基層政府表現(xiàn)比較突出。
(三)部分單位實施行政處罰時未依法告知行政管理相對人正確的救濟渠道,給當事人維權(quán)造成了障礙,侵害了行政管理相對人的合法權(quán)益。
(四)執(zhí)法文書不夠規(guī)范、統(tǒng)一。如，有的單位執(zhí)法文書中對行政處罰沒有說明理由,有的沒有罰繳分離的結(jié)案報告,有的執(zhí)法文書中在對應當告知當事人陳述權(quán)、申辯權(quán)方面表述不明確等等。
二、提高行政質(zhì)量標準，建立科學的行政工作評價考核體系
法律作為社會行為的下線，是最基本的和最低層次的規(guī)范。行政行為的“合法”性，只是對行政機關及其工作人員的最起碼、最低層次的要求。我們要預防和化解行政爭議，提高行政工作質(zhì)量，僅強調(diào)“ 合法”是遠遠不夠的。還要能“達理”以體現(xiàn)公平公正，“合情”以體現(xiàn)人文關懷。但是，在實際工作中，我們過多的強調(diào)了“依法”而忽視了其他更高的要求，幾乎找不到明確提出高質(zhì)量行政要求的政府文件和兼容其他要求的評價考核體系。
為此，我們建議建立依法行政考核制度。把依法行政工作納入“決策目標、執(zhí)行責任、考核監(jiān)督”三個體系，作為考核行政機關及其工作人員政績的重要內(nèi)容，完善考核制度，制定具體的措施和辦法。建議完善現(xiàn)行的《依法行政考評辦法》，在依法行政指標體系的基礎上，增加科學執(zhí)法、和諧執(zhí)法、合理執(zhí)法、文明執(zhí)法、友善執(zhí)法的內(nèi)容，制定《山東省行政工作質(zhì)量標準及評議考核辦法》，并把依法行政情況作為領導干部任職、述職和行政機關工作人員年度考核的重要內(nèi)容。
三、強化政府法制部門的職能作用，加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度
（一）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。目前，政府法制機構(gòu)所有的監(jiān)督制度，除了執(zhí)法證件管理外，幾乎都屬于事后監(jiān)督。政府職能部門在重大行政處罰決定之前，缺少政府內(nèi)部層級監(jiān)督的制度設計，甚至也不向本級政府法制機構(gòu)備案,影響了對重大行政處罰的有效監(jiān)督。我們認為，很有必要探索行政執(zhí)法監(jiān)督的新路子，彌補制度設計缺陷，讓政府法制機構(gòu)有職有權(quán)，履行好綜合協(xié)調(diào)、督促指導和監(jiān)督檢查的職責。
（二）嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法錯案責任追究制度。按照《山東省行政執(zhí)法錯案責任追究辦法》的規(guī)定，凡是經(jīng)人民法院終審判決撤銷、變更具體行政行為或者責令履行法定職責的；經(jīng)行政復議決定撤銷、變更具體行政行為或者責令履行法定職責的行政案件，都應當認定為錯案。這個辦法自２００１年５月１日起施行。至今，經(jīng)省、市區(qū)三級法院判決敗訴或經(jīng)行政復議改變具體行政行為的案例已有很多，但是，按照《辦法》落實責任追究制度處理有關責任人員的情況卻很少。
四、強化法治理念教育，堅決杜絕“惡意執(zhí)法”現(xiàn)象
法律本是無情物，但執(zhí)法有善意與惡意之分。善意執(zhí)法首先立足于對執(zhí)法行為相對人的提醒、警戒、教育和服務，充分體諒他們的難處，依法保護他們的權(quán)益。惡意執(zhí)法則不然，執(zhí)法者首先考慮的是如何方便快捷地將執(zhí)法行為相對人確定為違法犯罪嫌疑人，甚至是如何巧設陷阱守株待兔以追求“戰(zhàn)果”和“效益”的最大化。如有些交通執(zhí)法人員，明明看見有可能出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，不提前警示，等你“上鉤”后，再抓個正著；或躲在駕駛者容易犯規(guī)的“陷阱”守株待兔，都屬于“惡意執(zhí)法”。類似行為嚴重損毀了政府的公正公平形象，嚴重降低了政府公信力。建議落實有關制度，通過有效措施，進一步強化執(zhí)法人員社會主義的法治理念教育，加強機關作風建設，加強行政職業(yè)道德教育，真正體現(xiàn)執(zhí)法為公、執(zhí)法為民的宗旨。
五、進一步深化規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)工作
行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢、靈活機動、大膽地處理問題。但行政自由裁量權(quán)的濫用就會對行政相對人的權(quán)益造成侵害，直接影響政府的公平形象，是造成民官沖突、產(chǎn)生行政爭議的一大原因。
《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省政府法制辦公室省監(jiān)察廳關于開展規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的意見的通知》（魯政辦發(fā)[2007]55號）之后，各地基本上都制定了規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的文件。通過開展此項活動，使行政執(zhí)法行為充分體現(xiàn)了過罰相當、公平、公正的原則，提高了行政效率，提升了政府形象。但是，仍然有些部門如交警罰款等，沒有很好的落實，建議進一步深化規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)工作。
六、行政機關切實做好行政復議和應訴工作
（一）正確對待相對人的復議申請。當事人沒有直接起訴，而是讓政府接受司法審查，是基于對上級機關的信任，對此，行政機關要有正確的態(tài)度，應當感謝和歡迎。
（二）進一步提高行政復議案件的辦理質(zhì)量和效率。要認真貫徹落實全國全省行政復議工作會議精神，按照“以人為本、復議為民”的要求，著眼于行政機關內(nèi)部糾錯，公正作出行政復議決定，切實維護群眾合法權(quán)益，保障行政機關依法行使職權(quán)，維護法律的公正。
（三）強化行政復議決定對政府部門的權(quán)威性。按照《行政復議法》的規(guī)定,行政復議決定書一經(jīng)送達，即發(fā)生法律效力。我們了解到，有的行政機關對行政復議決定不服，事先不主動與法制部門對接，事后又找領導進行協(xié)調(diào)等，這些做法都是錯誤的。
（四）認真做好行政應訴工作。探索“行政首長”出庭應訴制度，做好代表政府出庭應訴工作。加強與法院等有關單位的聯(lián)系和溝通，及時化解各類行政爭議。
七、建立政府法律顧問制度
建議組建省人民政府法律顧問組，成員可以聘用本省長期從事法律實務并具有代表性的政府法制工作人員、資深法官、律師以及省外有較高理論水平和政府管理經(jīng)驗的專家型律師。
法律顧問組作為省政府的非常設法律咨詢組織，在省政府法制辦公室領導下履行以下職責：一是參與省政府重要決策的法律論證，解答有關行政事務的法律咨詢；二是審查省政府起草或者擬發(fā)布的規(guī)范性文件的合法性及合理性；三是代理省政府參與訴訟、調(diào)解或仲裁活動；四是參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事、經(jīng)濟、行政糾紛和其他重要糾紛；五是參與以省政府名義洽談、簽約的經(jīng)濟項目的談判，協(xié)助政府審查重大的經(jīng)濟合同、經(jīng)濟項目以及重要的法律文書；六是吸收政府律師參與地方立法。