2009年省政協(xié)提案
關于我省農村城市化建設的幾點建議
民盟山東省委
農村城市化，是一個全面和綜合發(fā)展的概念，既反映了新農村建設的水平，又體現了城鄉(xiāng)一體化建設的要求。目前，我省農村經濟社會建設步伐加快，人民的生活水平大幅提高，居住環(huán)境也大為改觀，隨著“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道辦事處”和“村莊改社區(qū)居委會”的全面推行，農村和農民正向著城市化道路大步邁進。但是在發(fā)展中也暴露出一些亟需解決的問題。比如，農村養(yǎng)老、醫(yī)療保險的保障問題、失地農民的就業(yè)生計問題、“村莊改社區(qū)居委會”后涉法事件的法律適用問題等等。這些問題已經成為我省農村向城市化推進的困擾或障礙，如果不給予積極有效的解決，勢必造成日益嚴重的社會問題，影響社會主義新農村建設的順利進行。
十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了在新的起點上推進農村改革發(fā)展的根本要求、目標任務、重大原則，把堅持解決農業(yè)、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重；制訂了到2020年農村改革發(fā)展的基本目標任務，其中農民收入要實現比2008年翻一番；強調了實現目標任務必須堅持黨管農村工作等重大原則�？梢�，黨的十七屆三中全會提出了當前和今后一個時期切合我國農村經濟社會發(fā)展的新形勢新要求推進農村改革發(fā)展的總體思路。這個思路的實現通俗的講，就是要增加八億農民的收入，讓他們分享到改革發(fā)展的成果和利益。
為了更好的貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，結合我省的實際情況，我們提出建議如下：
一、提高農民的保障標準
山東省內率先推行了農村社會基本養(yǎng)老保險和社會基本醫(yī)療保險制度，按照區(qū)市財政、街道辦事處、社區(qū)居委會和個人分別按照4%、3%、6%、7%的比例投入繳納，農村社會基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險體系，使農民和市民一樣享受到退休后能夠領取退休金、生病了可以享受醫(yī)療保險的待遇，這是在實現農村城市化道路上邁出的具有實質意義的一大步，深受廣大農民的歡迎。它符合十七屆三中全會提出的破解城鄉(xiāng)二元結構的根本要求，即擴大公共財政覆蓋農村范圍，發(fā)展農村公共事業(yè)，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
但是由于農村社會基本養(yǎng)老基金剛剛建立，各市所推行該項基金的發(fā)展不平衡、一些配套政策尚未完善、農民自身投保的承受能力偏低和財政投入不足等問題，造成了公共積累的嚴重不足，致使農民目前享有的保障程度還相當有限。在農村，特別是靠近城區(qū)的農村，農民已經部分甚至全部喪失了土地，無地可種，其日常生活必需的糧、油、蔬菜等全部需要購買，日常生活消費性支出等同于市民，而現行的養(yǎng)老金標準無法維持其日常生活所需，實際上退休農民在此養(yǎng)老金標準下甚至難以維持溫飽。
為此，我們建議我省相關部門，一是出臺相關規(guī)定，指導各市區(qū)按照城市退休人員的養(yǎng)老金逐年遞增的辦法，對農民的養(yǎng)老金也實現較大幅度的逐年遞增，進一步提高農民的養(yǎng)老醫(yī)療保障，提高其生活質量，從而縮小城鄉(xiāng)差距。二是可以仿照對城中村改造的做法，逐步將農村的土地劃歸國有，特別是對已經無地可種的村莊，將該村莊農民的養(yǎng)老醫(yī)療保障納入城市勞動和社會保障體系，從體制上消除城鄉(xiāng)差別。
二、促進失地農民的就業(yè)安置
在農村城市化的進程中，一座座廠房的拔地而起，一條條公路貫通南北東西，一處處園區(qū)景觀美化環(huán)境、提升了城市活力，這些都是農民將世代耕種勞作的土地出讓給國家，犧牲自己對土地的權益，為當地的招商引資、搞活經濟、促進就業(yè)、增收創(chuàng)匯等做出的巨大貢獻。但由于受教育程度、傳統(tǒng)生存模式等的限制，大多數農民還無法直接參與到高新技術產業(yè)的生產活動中，特別是在目前產業(yè)升級的新形勢下，大多數農民只能從事一些輔助性的工作，比如企業(yè)的保安、后勤、保潔或技術含量不高的手工加工等，領取較低的勞動報酬。從自主種植、養(yǎng)殖到在企業(yè)的低端收入層打工，許多農民面臨著前所未有的心理適應壓力。
我們建議，對處于轉型期的這些農民，政府應幫助他們獲得參與現代化工業(yè)生產的相關知識和技能。相關政府部門應根據當地企業(yè)性質及用工情況，有針對性地對農民進行技術技能培訓，并將培訓合格的農民推薦給相關企業(yè)，幫助他們盡快就業(yè)，這既是解決他們的生計問題，也是幫助他們盡快完成從農民到工人的順利轉型，融入到現代生活的主旋律中，成為城市化建設中的主力軍。相信這一舉措的實施必將產生深遠的社會影響，只要形成制度，堅持下去，長期依賴土地生存的農民們就會借此獲得對新的生活方式的信心，這對今后農村經濟社會的發(fā)展會起到很好的促進作用。
三、盡快解決“村改居”的法律依據問題
近年來，我省部分城市的新劃城區(qū)，已基本完成了“村莊改社區(qū)居委會”工作。但“村改居”和此后我市取消農民戶口，統(tǒng)稱市民的規(guī)定，并沒有從實質上改變農民農村戶口的身份特征，反而使他們在一些時候陷入尷尬的境地。
目前各市區(qū)正在迅速推進的“舊村改造”，由于居委會的土地權屬并沒有劃歸國有，因此不能按照現行的《城市房屋拆遷管理條例》進行，只能按照《土地管理法》關于宅基地的使用管理規(guī)定進行拆遷安置，安置原則仍然是宅基地的使用原則，即“一戶一宅”。對于沒有明確法律依據的問題，或是參照《城市房屋拆遷管理條例》，或者是政策為先，各市區(qū)在“舊村改造” 的法律適用上也出現了各自為政的局面，引發(fā)了大量的訴訟案件，而基層法院在處理這類案件的法律適用上也被困擾著。鑒于這種情形，部分市中級人民法院就發(fā)文，規(guī)定基層法院對“舊村改造”中出現的糾紛只受理簽定了“拆遷安置補償協(xié)議”的案件，這部分案件可以按照合同糾紛適用《合同法》的相關規(guī)定處理。但最近，鑒于該部分糾紛的法律適用、法律競合問題無法理順，個別市中級人民法院已經下發(fā)通知停止了對該類糾紛案件的受理，即使基層法院做出了一審判決，不管結果如何，二審法院一律駁回起訴。因為審理這類案件的法律依據是空白，《城市房屋拆遷管理條例》不能適用農村宅基地上房屋的拆遷。這樣，大量的“舊村改造”拆遷安置糾紛只能留給各級政府部門處理，由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)可以適用，各市區(qū)各自為政，不少矛盾糾紛得不到依法處理，既增加了信訪部門的壓力，也留下了大量影響社會穩(wěn)定的隱患。
現行法律規(guī)定的城鎮(zhèn)戶口和農村戶口在人身損害賠償案件中的賠償標準相差很大，道路交通事故損害賠償案件中，同一個事故中身亡的兩個人，會因為戶口的農或非差異得到差別很大的賠償，城鎮(zhèn)戶口是30余萬元，農村戶口卻只有10幾萬元。各基層法院審理該類型的人身損害賠償案件的法庭，仍然按照當事人身份證載明的身份情況，按照城鎮(zhèn)、農村戶口性質區(qū)別對待，按不同的賠償標準作出判決。同一法院的不同法庭對農民身份的認識不一致，必然導致審理同類案件法律適用、裁判執(zhí)法尺度的不一致，造成公眾對法院判決的公信力和嚴肅性的質疑。
“村莊”改“社區(qū)居委會”后，在法律的適用上出現了一個“空白地帶”，在保留農民戶籍和土地集體所有制性質的前提下將“村民委員會”改為“社區(qū)居民委員會”，是我省農村城市化進程中的新生事物，也是造成上述不協(xié)調現象的原因。“村改居”后農民擁有了身份證標注的農民身份和改革開放賦予的市民身份這雙重身份，在法律上他們只享有身份證登記的農民身份的權益，實際生活中，各市政府又以政策及地方法規(guī)等方式賦予了他們在其他法律中沒有賦予的部分權利義務，這就造成了法律和政策間的沖突，使相關部門、單位在工作中既有因無所適從而產生的法律適用上的困惑，也有可以選擇適用法律而在法律適用上存在的隨意，在某種程度上造成了無法可依的狀況，這是與依法治國、建立法制社會的要求不想適用的，也制約著地方經濟的健康發(fā)展。
首先建議有關部門應盡快通過立法的形式，消除這種現象。首先從國家立法的層面上，消除同命不同價的差異，實現城鄉(xiāng)人民的平等。一個人不管身份是農民還是市民，其勞動力價值或許有差異，但生命權和價值應當是平等的，沒有貴賤之分，這是《憲法》規(guī)定的法律面前人人平等的原則。我國空難、海難等遵循國際慣例所進行的平等理賠已經在這方面做出了示范，希望隨著十七屆三中全會精神的貫徹落實，該項建議能夠盡快被采納施行。
其次是政府只以發(fā)布文件的方式取消戶口的“農和非農”限制，統(tǒng)稱市民是不夠的，建議逐步將已經“改居”的村莊集體農轉非，將其土地劃歸國有，使農民名副其實的享有城市市民的各項權利，這樣才能從根本上解決目前存在的諸多問題，從制度上破除城鄉(xiāng)二元結構，形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的新格局，保障社會主義新農村建設的可持續(xù)發(fā)展。