2009年省政協(xié)提案
完善行政問責(zé)制度 杜絕責(zé)任事故發(fā)生
民盟山東省委
今年以來，各類安全事故頻頻發(fā)生，不勝枚舉。安全事故已滲透到煤礦生產(chǎn)、食品安全、娛樂場所安全等經(jīng)濟(jì)、社會生活的方方面面，甚至連雞蛋、牛奶、蔬菜等百姓生活必需品也面臨著安全方面的威脅。安全問題從來沒有象今天這樣嚴(yán)重危及民生。造成這種局面的原因是多方面的，但一個不可忽視的原因就是對安全事故的預(yù)防與責(zé)任追究做的不夠好，我國現(xiàn)行的官員問責(zé)制度尚不夠完善和規(guī)范。
長期以來，我國對行政問責(zé)問題有著各個版本的規(guī)定。中共中央十七大報告中提出“重點加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度”。這里主要就是指問責(zé)制。同時，關(guān)于問責(zé)的規(guī)定廣泛的散見于相關(guān)法律、行政法規(guī)、黨紀(jì)中，如全國人大及人大常委通過的《公務(wù)員法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，國務(wù)院通過的《娛樂場所管理條例》、《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，中共中央通過的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《黨內(nèi)紀(jì)律處分條例》等等。以上規(guī)定形成了我國獨有的問責(zé)制度體系。
雖然國家關(guān)于問責(zé)的規(guī)定很多，但由于各種問責(zé)規(guī)定層面和級效不一，內(nèi)容互相交叉重復(fù)，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，使得現(xiàn)行的問責(zé)制在具體執(zhí)行過程中隨意性很大，執(zhí)行起來有偏差，且沒有解決什么是問責(zé)、向誰問責(zé)、由誰來問責(zé)、如何問責(zé)等根本問題。為使問責(zé)落到實處且成為一種常態(tài)，就需要進(jìn)一步完善和規(guī)范現(xiàn)行的問責(zé)制。為此，建議如下：
一、統(tǒng)一問責(zé)依據(jù)
如上所述，我國關(guān)于問責(zé)的規(guī)定很多，既有法律、法規(guī)層面的，也有黨紀(jì)方面的。對問責(zé)對象進(jìn)行黨內(nèi)處分按照黨紀(jì)處理無可厚非，如依黨紀(jì)對各級黨委負(fù)責(zé)人的罷免、責(zé)令其引咎辭職等。但問責(zé)對象通常更多的是行政官員，涉及到對相關(guān)人員的行政處分，自然應(yīng)該按照《公務(wù)員法》等法律法規(guī)來處理。各級黨委要適用由“人治問責(zé)”到“法治問責(zé)”的轉(zhuǎn)化，從黨的政策到法律的轉(zhuǎn)化，從黨內(nèi)指示到政令的轉(zhuǎn)化。建議由國務(wù)院制定統(tǒng)一的《官員行政問責(zé)條例》，將目前各種問責(zé)規(guī)定中的合理部分糅合在一起，在此基礎(chǔ)上完善規(guī)范，作為行政問責(zé)的統(tǒng)一法律依據(jù)。
二、明確問責(zé)對象
對于涉及到事故責(zé)任的行政官員，哪個級別的應(yīng)該被行政問責(zé)呢？對此，公務(wù)員法等有明確規(guī)定，即縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部才會成為被問責(zé)的對象。根據(jù)我國的國情，許多國有事業(yè)單位、社會團(tuán)體、國有及國有控股企業(yè)在實踐中也被行政級別化，因此這些單位相應(yīng)級別的黨政領(lǐng)導(dǎo)也應(yīng)列入被問責(zé)人員范圍。
三、強(qiáng)化異體問責(zé)
地方發(fā)生了責(zé)任事故，由誰來問責(zé)呢？目前的慣例基本是由上級黨政領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)黨紀(jì)規(guī)定來實施問責(zé)。這屬于同體問責(zé)，即系統(tǒng)內(nèi)的問責(zé)，往往受機(jī)制的局限使得問責(zé)不徹底，同時容易受上級領(lǐng)導(dǎo)個人意志的左右。實踐中在實行同體問責(zé)的同時，應(yīng)倡導(dǎo)并加大異體問責(zé)的力度。即由各級人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體等代表民眾的力量來組織實施對問題官員的問責(zé)。
四、明確問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)
官員到底出現(xiàn)了什么樣的問題應(yīng)被問責(zé)呢？喝茅臺酒后打人要被問責(zé)嗎？機(jī)關(guān)公文寫錯了字要被問責(zé)嗎？這顯然不是行政問責(zé)制度的本意，不應(yīng)將問責(zé)無限擴(kuò)大化，否則官員們會人人自危。應(yīng)將問責(zé)制作為廉政建設(shè)的核心制度，與官員的權(quán)力和崗位密切聯(lián)系起來。除了各類安全事故外，領(lǐng)導(dǎo)決策失誤導(dǎo)致重大損失、用人失察造成惡劣影響、官員私建別墅搞特權(quán)等與其職權(quán)相關(guān)的不當(dāng)行為都應(yīng)被問責(zé)。
五、責(zé)任形式法定
問責(zé)過程中問責(zé)對象到底應(yīng)承擔(dān)那些責(zé)任？鑒于問責(zé)制度需要法定化，因此責(zé)任形式也應(yīng)法定化。目前實踐中被廣泛使用的“免職”，并不是一種法定的行政處分方式。因此，在充分吸收現(xiàn)有的各種行政責(zé)任方式的基礎(chǔ)上，應(yīng)將戒勉談話、責(zé)令作出檢查、責(zé)令公開道歉、通報批評、經(jīng)濟(jì)處罰、責(zé)令免職等也作為承擔(dān)行政責(zé)任的方式。
六、問責(zé)程序透明
對官員問責(zé)要有明確的程序，應(yīng)允許被問責(zé)對象在規(guī)定的期限內(nèi)向規(guī)定的機(jī)構(gòu)或人員提出復(fù)議、申訴等。同時，對官員問責(zé)要與限制官員復(fù)出相聯(lián)系。明確復(fù)出年限（不宜低于三年），杜絕官員復(fù)出中的不正�，F(xiàn)象。
七、建立長效機(jī)制
在法律的框架下，問責(zé)應(yīng)成為一種常態(tài)，不能出了大事才問責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)想問就問，不想問就不問，要建立行政問責(zé)的長效機(jī)制。將問責(zé)與績效考評相結(jié)合、與行政監(jiān)察和審計相結(jié)合、與政務(wù)公開相結(jié)合、與依法行政相結(jié)合。
總之，真正將問責(zé)制落到實處顯然還有很長的路要走，當(dāng)務(wù)之急是完善和規(guī)范既有的問責(zé)制度。在統(tǒng)一的法律框架下，讓問責(zé)制成為我國政府依法行政和反腐敗的一個重要環(huán)節(jié)，在我國的民主法制進(jìn)程中發(fā)揮重要的作用。