政協(xié)第十一屆全國委員會優(yōu)秀提案
積極推進農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革
全國政協(xié)委員、山東財經(jīng)大學(xué)教授 郭松海
我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，數(shù)量巨大的農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍存在土地利用結(jié)構(gòu)不合理、利用效率低下等問題。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流動受到國家嚴格限制，未能充分發(fā)揮存量資源作用。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體建設(shè)用地的潛在價值迅速上升，其用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。如農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)的權(quán)利缺乏可靠保障等
當前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已呈現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，成為不容回避的難點、熱點問題。為此，就需要作出制度調(diào)整，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，這有利于逐步破除土地市場二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于確保農(nóng)民合法權(quán)益，有利于提高土地利用效益和效率。為此建議：
一、明確農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革方向
土地市場是實現(xiàn)土地資產(chǎn)價值和合理配置資源的重要途徑。在土地要素市場上，要實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地、同價、同權(quán)”的城鄉(xiāng)要素市場的平等化，實現(xiàn)制度的一體化。目前城市國有建設(shè)用地已建立了一套比較完整的流轉(zhuǎn)市場，可以依法有序流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受到諸多制約和限制，尚處于起步階段，為完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制，就要建立起一個農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場。
二、盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，增加土地市場的供給
按照現(xiàn)行法規(guī)，應(yīng)進一步明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)，使集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，并允許并鼓勵集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)；對于符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃，符合土地用途管制的集體土地中的建設(shè)用地，要統(tǒng)籌規(guī)劃，可不通過征購征用方式，不改變土地所有權(quán)權(quán)屬，僅轉(zhuǎn)移其集體土地使用權(quán)，并規(guī)范其流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式，保障其依法合理流轉(zhuǎn)；農(nóng)民可以出租、入股、合營，從中獲得長期穩(wěn)定的收益。這樣，既體現(xiàn)出有償有限期、有流動的要求，又兼顧了國家、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民三者的利益。通過法律規(guī)章的保駕護航，將其統(tǒng)一納入公平、公正、公開的土地有形市場。與此同時，可以多渠道盤活存量集體建設(shè)用地，積極鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民組建合作社，租賃經(jīng)營集體建設(shè)土地，建造公租房、職工公寓、標準廠房、對外出租，年終按股分紅。
三、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地綜合整治，對于一攬子解決工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺地”、新農(nóng)村建設(shè)“缺錢”、耕地保護“缺動力”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等問題，具有重要意義。為此，要加強指導(dǎo)，因地制宜制定規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，嚴格按規(guī)劃安排增減掛鉤規(guī)模、布局和時序；在項目安排上，要綜合考慮到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、村民的住房條件、農(nóng)民認知度和資金負擔能力等因素，充分尊重農(nóng)民意愿，增強項目選址的科學(xué)性、操作性；要嚴格執(zhí)行政策，加強實施監(jiān)管。實踐證明，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推動了節(jié)約集約用地，促進了新農(nóng)村建設(shè)，促進了城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，望國土資源部通過試點，及時總結(jié)經(jīng)驗，盡快形成成果，在全國逐步推開。
四、完善農(nóng)村宅基地制度，培育農(nóng)村宅基地市場
目前，眾多進城農(nóng)民打工，長期定居遠離鄉(xiāng)村的城市，客觀上要求解決宅基地置換、宅基地買賣的問題，以增強農(nóng)民進城購房能力，為安居提供一定的物質(zhì)條件。１９９０年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》,為逐步推進農(nóng)村住宅商品流通，鼓勵農(nóng)民原地或異地購買商品房奠定了法律基礎(chǔ)。當前，對符合政策規(guī)定的農(nóng)民現(xiàn)有宅基地和房屋，要發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，明確農(nóng)民資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和住宅個人財產(chǎn)權(quán)，并逐步建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度：允許進城農(nóng)民按市場價格轉(zhuǎn)讓宅基地；與此同時，要按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地總體規(guī)劃，預(yù)留進城農(nóng)民住宅用地，按照公租房、經(jīng)濟適用房政策建設(shè)進城農(nóng)民住宅小區(qū)，滿足他們住房需求，實行社區(qū)化管理。